Como suele suceder en la evolución jurídica la jurisprudencia se adelanta a las leyes. El caso que comenté en la nota inicial, si bien trató cuestiones de naturaleza heterogénea, bien puede ser tomado como antecedente de la ley que aprobó el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales, vigente desde el 29 de diciembre de 2011. El fallo recordó la cuestión de la “soberanía” –referida por la demandante, porque la Legislatura de Río Negro, representante del Pueblo, no había tratado el convenio celebrado con las entidades chinas- pero en la ley aquella palabra no figura; sí se encuentra en la Nota de Elevación del proyecto del Poder Ejecutivo. Creo que la omisión en la ley obedece a razones históricas, ligadas a las líneas políticas fijadas en la época de la Confederación basadas en la defensa
de la soberanía nacional ante los planes políticos y económicos de las potencias extranjeras de entonces –Francia e Inglaterra-. Posiblemente se quiso obviar la conexión entre “soberanía” y las tachas de xenofobia discriminatoria. A pesar de ello la soberanía es la médula de la ley, porque regula un aspecto del recurso natural suelo, el de la propiedad y ocupación, recurso que no está aislado del resto del ecosistema.
Qué se quiso regular.
Ante todo debe calificarse la ley como de tipo civil, agraria y administrativa; carece de disposiciones ambientales, aunque podría entenderse que posee aquel alcance de manera indirecta cuando prohibió a las personas físicas y jurídicas extranjeras adquirir la propiedad u ocupar inmuebles rurales que contengan cuerpos de agua de envergadura o permanentes, o sean ribereños de éstos.
Es una ley civil porque modifica el Código al introducir un régimen particular para acceder, por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras, a la propiedad y posesión de inmuebles rurales; antes de ésta ley no había diferencias entre argentinos y extranjeros, más aún con la interpretación de tutela vasta que invariablemente se viene dando a las cláusulas de inmigración de la Constitución nacional y la vigencia de la Ley de Inversiones Extranjeras (1976; texto de 1993). Sobre ello ya me he referido en otra nota. Es una ley agraria porque innova, al introducir una regulación especial para las parcelas rurales –en cuanto a la extranjerización-, dejando en claro que “tierra rural” es la que se ubica fuera del ejido urbano sin importar su uso (criterio geográfico). Se trata de una norma administrativa porque crea el Registro Nacional de Tierras Rurales y el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, además de procedimientos especiales (determinación de la “superficie equivalente” al máximo de 1.000 hectáreas de la zona núcleo; denuncia de propiedad o posesión preexistentes a la ley; consentimiento del Ministerio del Interior para bienes de “zonas de seguridad”; expedición de certificados de habilitación para transferencias inmobiliarias y posesorias).
Cómo se regula. Topes máximos y la cuestión del arrendamiento.
A diferencia de otros proyectos (por ej. Carrió, 2010) la ley no está redactada en base a prohibiciones en relación a los extranjeros, consagra restricciones; es decir, no enuncia “las personas físicas extranjeras no residentes en el país tienen prohibido adquirir la propiedad de inmuebles rurales”, por ejemplo, sino que luego de definir qué es “titularidad extranjera” enumera taxativamente situaciones a las que se aplican los topes máximos de adquisición de propiedad o posesión de parcelas rurales –en el caso citado, considera “titularidad extranjera” a las “personas físicas de nacionalidad extranjera, tengan o no su domicilio real en territorio de la Nación Argentina, con las excepciones establecidas en el artículo 4º de la presente ley”. En cuanto a las personas jurídicas hay una extensa lista de casos alcanzados, incluyendo uno que no estaba en el proyecto del Ejecutivo, las “personas jurídicas de derecho público de nacionalidad extranjera”.
Los topes máximos deben interpretarse del siguiente modo:
- Porcentaje límite del territorio nacional que puede ser objeto de propiedad y/o posesión de extranjeros: 15%. La ley introdujo el mismo tope para los territorios provinciales, municipales y de entes administrativos en los que se ubique la parcela rural extranjera.
- Porcentaje límite de cada tipo de nacionalidad extranjera sobre la propiedad y/o posesión, en base al 15% anterior: 30%.
- Superficie máxima que puede adquirir en propiedad y/o posesión cualquier persona física o jurídica extranjera: a) 1.000 hectáreas en la zona núcleo –que no define, quedando como punto pendiente para la reglamentación, ya que puede plantearse que no coinciden geográficamente la zona núcleo sojera y la maicera, además de que es imprecisa la fórmula legal al no delimitar partidos, departamentos y/o pueblos englobados en la zona-; y b) la “superficie equivalente” según la ubicación, figura que trajo la ley aportando claridad, debido a objeciones de que el tope de mil hectáreas fuera de la zona núcleo podría ser insuficiente para una explotación viable.
Quizá la mayor alteración que recibió el proyecto original ha sido la eliminación de la restricción a la ocupación de tierras rurales mediante los contratos agrarios, especialmente los de arrendamientos, aparcerías y otros que transfieren la tenencia. Es una supresión que se contradice con el espíritu de la ley y la nota de elevación del proyecto original, que pretendía “impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables”.
Valoración general.
Para cobijarse de los planteos de inconstitucionalidad de los topes y de las categorías de extranjeros alcanzados la ley, en cuanto a la vigencia de los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos (no rige para TBI futuros), consagra que “no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor”. Esa regla es insuficiente. La ley debió modificar la Ley de Inversiones Extranjeras excluyendo allí a la tierra rural del concepto de “inversión de capital”; también se debería modificar la Constitución nacional, estableciendo restricciones a la actual equiparación absoluta del capital nacional y extranjero.
Globalmente la ley terminó siendo una regulación blanda, si se tienen en cuenta los motivos expresados por el Poder Ejecutivo Nacional en el proyecto original. Al estar en juego la libre determinación de los pueblos, la titularidad argentina sobre los recursos estratégicos y la cita de resoluciones de la ONU sobre soberanía estatal de los recursos naturales; la exclusión de los casos de acceso a la tierra mediante el arrendamiento y otros contratos; y sumado a la inconsistencia del Estado de dar vía libre al acceso de firmas extranjeras a la explotación minera –percibida por gran parte de la población como una actividad que hipoteca el ambiente con su tosca contaminación- el Congreso tendría que haber sancionado una ley prohibiendo, como regla, la propiedad, posesión y tenencia de inmuebles rurales por parte de extranjeros, reconociendo puntuales y restrictivas excepciones. Suena una medida extrema, aunque debería prestarse atención a la Constitución de Corrientes y al fallo anotado anteriormente, verdaderos antecedentes que superan en el logro de sus metas a la ley nacional. Gustavo J. Apesteguía
