NOTA 1 (agosto)
El tratamiento superficial del aspecto legal de la explotación del “suelo rural” ha sido una constante histórica en nuestro país, con excepcionales lapsos breves en los cuales se observaron señales legislativas claras, en la correcta dirección de promover el bien común apuntando a resguardar el factor “suelo”, en equilibrio con la propiedad particular (las parcelas de campo). En esta nota y en las que seguirán resaltaremos esas normas que intentan poner freno al abuso en el manejo del suelo, denunciaremos las prácticas y cláusulas contractuales que lo alteran, y haremos sugerencias para lograr la protección legal del suelo y de la producción agropecuaria.
I. Introducción histórica. Entre 1880 y 1930 nuestro país presentó un ritmo del crecimiento económico jamás experimentado. Lo central de esta expansión fue el manejo productivo de los “ecosistemas pampeanos”, el uso de los recursos naturales con un criterio de especialización agrícola. Se sucedieron hasta principios del siglo XX fenómenos consecuentes con el novedoso panorama: acelere del engorde, mestización de razas nativas con inglesas, parcelamiento con el alambrado e instalación de ecosistemas de gramíneas tiernas y alfalfares de mayor productividad y aptitud para las razas sucesoras. Pero también cundió el sobrepastoreo que trajo más malezas, erosión, colmatación de lagunas y cambios en el estado de los ríos. Brailovsky sostiene que las mutaciones provocadas por el salto productivo de la pampa húmeda fueron en esta época tan importantes en su magnitud que comprometieron la futura utilización de los recursos naturales. Si se suman, desde principios de la década del 1900 y hasta los años 30: la utilización intensiva de las tierras alejadas -márgenes oeste y sur de la pampa húmeda, baratas y comunicadas por los ferrocarriles- más propensas a la desertificación; la tala indiscriminada del “bosque ralo pampeano” extendido desde San Luis hasta Bahía Blanca, que protegía de la erosión del viento; el uso del “arado de vertedera”; los minifundios; la llamada "acción de fomento" de algunas empresas de ferrocarril; el monocultivo; el pago en especie (aparcería); los créditos en especie; en fin, todas acciones y negligencias de los sectores privados y públicos, a todo nivel, tenemos la impresión de que el sector agrícola ha estado preso de una desarticulación técnica desencadenante de sucesivas sequías, inundaciones, erosiones, degradaciones, agotamiento y contaminación de suelos.
II. Situación legal anterior a 1948. Mientras el país incorporaba la agricultura como actividad primaria, el Código Civil (1869) no establecía un contrato especial de arrendamiento, sólo regulaba la “locación” (alquiler) sin distinguir entre propiedad rural y urbana; quizá una de las razones del codificador haya sido facilitar la política colonizadora del siglo XIX, sin una protección especial al locatario –y así “conquistar el desierto”- ni mucho menos la imposición de obligaciones especiales, por ej. la explotación racional del suelo. Regulando el uso de la propiedad tampoco distinguió entre suelo rural y urbano, pero sí estableció límites, los cuales por regla han sido en la práctica negados (hasta la década de 1960) tanto por los particulares como por la Justicia en los conflictos que llegaban a ella, con el tradicional argumento de que “la propiedad es absoluta”. Ratificaban que la propiedad no es absoluta los códigos rurales provinciales (el de la provincia de Buenos Aires es de 1865, anterior al Código Civil). Luego, en 1921 se dictó la primera ley de arrendamientos, la cual fue sancionada para proteger a los colonos (arrendatarios), inclinando la balanza hacia la parte débil, ya que la suba en los valores de la tierra ubicaron al sector propietario dentro de un esquema especulativo, manifestado en cláusulas contractuales abusivas: obligación de vender al propietario la cosecha, de trillar con las máquinas propias, etc.; posteriormente otras normas se sucedieron, perfilando mejor el instituto del arrendamiento pero sin enfrentar los problemas que el suelo venía presentando desde el comienzo del siglo.
En 1928 el agrónomo Campolieti anunció: “Hay que tener en cuenta también, que anualmente, con las cosechas de cereales, salen miles de toneladas de sales de fertilidad. Si en las cuentas de cultivo calculáramos también el valor de las sales que salen del terreno, sacaríamos datos desalentadores. Lo que tendríamos que hacer sería cuidar mucho la liquidación de la fertilidad de nuestra tierras, cuidar mejor los cultivos, hacer rotaciones, etc. Para ello se necesita transformar la agricultura. Mientras todo siga del mismo modo, los rendimientos bajarán cada vez más, y los colonos irán desapareciendo, hasta que la agricultura argentina llegue a producir en los límites de las necesidades internas”. Este pronóstico que se ha calificado de “vampirización” de los factores naturales se cumplió desde el 30 y hasta el 50. La necesidad de hacer rotaciones se mostraba urgente, como también incorporar otros cultivos diferentes al trigo, maíz y lino. Era la hora de que el Estado aplicara e hiciera aplicar leyes que consideraran a la tierra no como una “mercancía”; si el suelo se “cansa” –como enseñó Vivanco- hay que restringir las facultades de aprovechamiento, afectando las relaciones entre las partes.
III. La ley de arrendamientos de 1948. La ley 13.246 es más que la regulación del arrendamiento: su fin primordial ha sido proteger la producción agraria, en consecuencia prohibió la alteración del suelo sea por culpa del agricultor o por caso fortuito. El Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados registra el siguiente párrafo de la discusión de la ley, que confirma la costumbre de indiferencia hacia los recursos naturales: “...en materia de explotación agraria no podemos considerar ya que el Estado pueda estar sin interesarse de su orientación, dirección y custodia...desgraciadamente la experiencia vivida en nuestro país nos confirma que no puede dejarse librada a la libre iniciativa particular la custodia y conservación de nuestros recursos naturales...”. Se ha considerado a esta ley como la primera que ha consagrado el deber del propietario (y del arrendatario y aparcero) de explotar con racionalidad el campo, y paralelamente la facultad del Estado nacional para intervenir en dos etapas: anticipadora, si el abuso del suelo no se ha concretado pero puede producirse, y restauradora cuando el uso había generado la erosión, degradación o agotamiento (términos con distintos significados legales como se verá abajo).
La intervención “anticipada” consistía en que el Ministerio de Agricultura debía decretar las condiciones en que sería permitida la continuación de la explotación, previa realización de los trabajos de conservación de suelos, ello sin perjuicio de que el arrendatario o aparcero pudiera pedir: la rescisión del contrato, el “perdón” del precio o su reducción proporcional si los trabajos de conservación terminaban modificando sustancialmente su labor habitual. La actuación cuando la erosión o demás efectos se habían desencadenado permitían tres acciones: por ambas partes, para fijar las condiciones técnicas en que sería permitida la continuación de la explotación; por el locador, para rescindir el contrato por culpa del arrendatario o aparcero o caso fortuito y para ser indemnizado por daños y perjuicios; y por el arrendatario/aparcero, para rescindir el contrato en caso de que la continuación de la actividad los lleve a alterar de modo importante las condiciones en que lo venían haciendo.
NOTA 2 (septiembre)
I. Primer retroceso: la reforma de 1980. En los años 1980 y 1981 se dictaron dos decretos-leyes que representaron un salto atrás en el resguardo del recurso. Si con la ley 13.246 de 1948 la intervención del Estado era posible –hasta diríamos obligatoria- el decreto-ley de 1980 que reformó la ley de 1948 eliminó aquella posibilidad: “Queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento, no obstante cualquier cláusula en contrario que contengan los contratos respectivos. En caso de violarse esta prohibición por parte del arrendatario, el arrendador podrá rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados. Si la erosión o agotamiento sobrevinieren por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podrá declarar rescindido el contrato”. Se puede apreciar que no existe mención alguna a la ingerencia estatal, pero eso no es todo, el dec-ley dejó de hablar sobre prevención, anticipación a maniobras de alteración del suelo; suprimió la oportunidad de que el arrendatario o aparcero puedan seguir la explotación aunque se hagan tareas de conservación si la erosión es por hecho ajeno a ellos; y sólo menciona a la erosión y al agotamiento del suelo, dejando a un lado la “degradación”.
Nadie puede negar que de las mismas palabras del dec-ley se desprende la obligatoriedad de explotar racionalmente el suelo, sólo decimos que el espíritu de la reforma no ha sido otro que dejar en manos de los particulares, de las partes del contrato, la salida ante acciones destructivas. Veamos dicho espíritu en la nota de envío del proyecto de dec-ley, firmada por Martínez de Hoz y dirigida al entonces presidente Videla: “De ahí que dentro de la política oficial tendiente a promover al máximo las actividades del sector rural, este clásico contrato de arriendo –desacreditado por un proteccionismo que hoy ya no tiene vigencia- puede convertirse nuevamente en una herramienta idónea para expandir las fronteras agrarias y acrecentar la producción, pero siempre que se reestructure sobre bases acordes con la realidad de nuestro tiempo”. El proteccionismo a que alude apunta a la duración mínima del contrato, que con la reforma baja de 5 a 3 años, porque se sostuvo que debían nivelarse las fuerzas entre propietario/locador y arrendatario, ya que éste último en la realidad había dejado de ser la “parte débil” para convertirse en un genuino empresario. Sin embargo la palabra “proteccionismo” o la frase “acrecentar la producción, pero siempre que se reestructure sobre bases acordes con la realidad de nuestro tiempo” no aluden a la cuestión del suelo. Será en otro párrafo la referencia al tema pero con escasa explicación: “Se modifica el art. 8° de la ley, dándole mayor congruencia y liberando al propietario de la carga que importa la restitución de un predio castigado por la erosión o el agotamiento ocasionado por culpa del arrendatario o por caso fortuito o fuerza mayor, a las condiciones técnicas de explotación, con las consiguientes labores de conservación que deban realizarse. En el nuevo texto el arrendatario podrá ser demandado si median la culpa y cualquiera de las partes podrá rescindir si el evento sobreviniera por caso fortuito o fuerza mayor”. En síntesis, nos parece que la única mención a la cuestión del suelo y la elusión del tema control estatal (que la reforma eliminó) son demostrativos del desmedido valor que la modificación ha dado a la salida “individual” del problema; pero esas salidas individuales se estrellan con una regla básica del sistema de arrendamientos rurales: su finalidad agroeconómica, y más desde los últimos diez años en que la reforma de la Constitución Nacional expresamente estableció el deber de los habitantes y del Estado de resguardar el ambiente.
II. Segundo retroceso: la “ley de fomento” de 1981. Inspirado en el insistente principio de la “propiedad privada absoluta” el dec-ley de 1981 denominado ley de fomento de conservación del suelo, declaró de interés general la acción privada y pública tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos, para lo cual faculta al Estado nacional y a las provincias adherentes al dec-ley a fomentar la acción privada que busque el fin de la norma; esa actividad de fomento -cuyas medidas se enumeran en el cuadro siguiente- el Estado la desarrolla básicamente en la zona donde sea necesario cumplir planes de protección, zona que previamente el Estado debe declarar “distrito de conservación” cumpliéndose con ciertos requisitos, alentando la creación de “consorcios de conservación” integrados por los productores ubicados en los distritos de conservación, quienes pueden acceder a los beneficios que el dec-ley establece.
Se ha criticado este régimen de fomento por estar asentado en el estimulo al sector privado, dejando al Estado una intervención de mera colaboración a través de medidas de fomento; los ideólogos del dec-ley se escudaron en que era “inconveniente pretender imponer un régimen coercitivo y sancionatorio a los productores para obligarlos a conservar sus suelos o combatir la erosión, porque tal tentativa de compulsión despertaría una seria resistencia de quienes tienen que ser voluntaria y razonadamente los que lleven a cabo en sus campos las prácticas conservacionistas que es imperioso lograr que se efectúen con la mayor amplitud posible...cualquier género de legislación compulsiva será objetada por sus destinatarios como lesiva del derecho de propiedad privada”. Al día de hoy, cuando los fenómenos de la desertificación, la erosión hídrica (en especial las inundaciones) y el cultivo intensivo de cereales que desangran la tierra (por ej. la soja) dejan ver una escenario agrario lleno de flancos por atacar –algunos que merecerían el nombre de fatalidades- esta “ley de fomento” deviene anacrónica y contradictoria con el interés público que está en juego en cada recurso natural: no hay salida seria sin dirección estatal, la cual tiene que encausar su potestad a través de la Constitución y las leyes provinciales.
Cuadros:
DEFINICIONES LEGALES
Erosión: proceso de remoción y transporte notorio de las partículas del suelo por acción del viento y/o agua en movimiento.
Degradación: pérdida del equilibrio de las propiedades físico-químicas del suelo que lo hacen apto para el cultivo, originada en prácticas o normas deficientes del manejo del suelo, particularmente relacionados con el régimen hidrológico del mismo, y para cuya restauración del equilibrio se hace necesario el uso de correctivos adecuados.
Agotamiento: pérdida de la capacidad productiva intrínseca del suelo como consecuencia de su explotación y que sólo puede recuperarse restituyéndole los elementos perdidos.
BENEFICIOS DE LA LEY DE FOMENTO
Participar de los recursos del presupuesto provincial para el manejo conservacionista de la tierra, en caso de que la obra a ejecutar o ejecutada no pueda ser solventada totalmente por los productores del Consorcio (aportes directos o reintegros). No hay derecho a este beneficio si alcanza el subsidio.
Créditos del Banco de la Nación Argentina para financiar aquellas inversiones que no estén cubiertas por los subsidios nacionales o provinciales.
Subsidios para el cumplimiento de los planes del Consorcio, cuyo monto establecerá anualmente el Ministerio de Economía de la Nación. La percepción de este beneficio importará para el productor la obligación de efectuar todas las prácticas conservacionistas dispuestas de conformidad con un plan de inversiones y gastos.
NOTA 3 (octubre)
También las provincias tienen facultades para legislar en materia de suelos. En las notas anteriores nos referimos a las leyes nacionales, de las cuales rescatamos la ley de arrendamientos 13.246 (sin la reforma de 1980) como protectora del equilibrio entre la producción y el cuidado de los recursos de la naturaleza. Ahora veremos la trascendencia de las leyes provinciales, que retoman el principio abandonado de que la propiedad debe usarse “regularmente”. Las provincias, cada una de ellas con menor o mayor severidad, fueron estableciendo límites a los propietarios y contratantes –sea cual fuere el contrato celebrado- de la tierra en cuanto a su explotación y sancionando las “faltas agrarias” en los casos de violación a dichos límites. Veremos los más importantes de esos límites.
I. Provincia de Buenos Aires. Se ha opinado que la ley de suelos de 1977 es una de las más calificadas regulaciones sobre el tema, tanto en lo que respecta al marco general del ordenamiento del territorio (en el cual el suelo rural forma una de las partes del todo) como en la defensa del recurso. En primer lugar destacamos que la ley es de orden público, lo que trae como consecuencia que nadie, ni arrendatario ni arrendador ni propietario que no cedió la tierra bajo ningún contrato sea o no agrario, podrá torcer los objetivos y principios de esta ley “madre”.
Seguidamente la ley de suelos clasifica el territorio de la Provincia en áreas y otros espacios tomando como criterio el “destino” establecido para el suelo en relación a las máximas posibilidades de desarrollo de un área determinada. En lo que nos interesa la ley define el “área rural” como la que se dedica básicamente a la producciones agropecuaria extensiva, forestal y minera, y prohíbe las subdivisiones de las parcelas rurales que sean inferiores a una “unidad económica”. Este punto es decisivo: la ley limita el fraccionamiento en porciones menores a la superficie mínima que fije la provincia, para evitar el “minifundio, la división incontrolada de la tierra por contratos o por las sucesiones, que disminuye el valor de los campos y ocasiona la destrucción de los recursos naturales. El gobierno provincial es quién fija la superficie de la “unidad económica”.
Finalmente subrayamos el criterio de defensa ambiental integral, porque resguarda a la naturaleza como unidad. Prohíbe los usos molestos, nocivos y peligrosos, y los localiza en sectores especiales siempre que no contaminen el ambiente. Sobre esto hay continuidad respecto al Código Rural, al cual se refiere en varios temas.
II. Código Rural. En la correcta dirección el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires reconoce a la propiedad como no absoluta, al punto que deja en manos del Estado controlar la conservación del suelo mediante relevamiento edafológico, difusión de técnicas de manejo y recuperación, dictado de normas obligatorias para un mejor aprovechamiento de la fertilidad, ordenar regímenes de conservación y ejecutar obras de salvaguarda que no estén al alcance de la acción privada. En materia de subdivisión (unidad económica, parcela mínima) deja establecidos los criterios, tema que merece una nota exclusiva por las cuestiones que suscita.
III. Provincia de Santa Fe. Santa Fe no adhirió formalmente al régimen nacional de fomento, pero con la ley de suelos de 1990 trata tibiamente la cuestión del uso del recurso, porque se centra en los estímulos impositivos, subsidios, etc., similares en la práctica a la ley nacional. Si bien declara de orden público el control y prevención de la degradación, la recuperación y mejoramiento de la tierra productiva, en el listado de facultades del Estado provincial no hallamos ninguna que tenga el poder imperativo, la obligatoriedad, que el panorama de la cuestión necesita. Quizá lo más enérgico sea que el gobierno establecerá áreas de conservación y manejo de suelos, en toda zona donde sea técnicamente recomendable emprender programas de conservación, recuperación, habilitación y mejoramiento de suelos. Los estímulos requieren que el interesado presente el “plan de conservación”, de acuerdo a requisitos que fije el Ministerio de Agricultura.
La ley contra el minifundio (1983) regula la cuestión de la unidad económica, con igual criterio que lo ya apuntado en la provincia de Buenos Aires.
IV. Provincia de La Pampa. Esta provincia dictó su ley ambiental en el 2000, que posee reglas aplicables al daño del suelo rural. Posee aspectos modernos: garantiza la explotación bajo la guía del desarrollo sustentable; y obliga al Estado a accionar preventivamente en coincidencia con la ley de arrendamiento, a exigir la reparación del daño en especie o indemnización, y a planificar el desarrollo agropecuario según los límites físicos del área, la situación socioeconómica de la región y el impacto ambiental de las acciones a emprender. Prohíbe en el territorio de la Provincia la autorización administrativa y la ejecución de obras que no cuenten con la Declaración de Impacto Ambiental, bajo pena de diversas sanciones más la nulidad de las actuaciones administrativas que se hubiesen iniciado, haciendo responsable al funcionario autorizante. Hace intervenir al novedoso Ente de Políticas Ecológicas creado en 1996, sometiendo a su consideración y aprobación –previa audiencia pública- el proyecto que pueda modificar el ambiente aunque sea indirectamente, proyecto que debe ser acompañado con una Evaluación de Impacto Ambiental. Para las autorizaciones relativas al uso del suelo para actividades agropecuarias o primarias en general, y para el financiamiento de dichas actividades a los efectos de inducir su adecuada localización, como además para el otorgamiento de concesiones, autorizaciones, o permisos para el uso y aprovechamiento de aguas, deberá tenerse en cuenta: a) El ordenamiento ambiental del territorio, b) La naturaleza y características de cada bioma, c) La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos, la distribución de la población y sus características geo-económicas en general, y d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades humanas (económicas, etc.) o fenómenos naturales. En un anexo la ley fija casos que sí o sí deben cumplimentar la Evaluación de Impacto Ambiental, entre los que enumera a los proyectos de desarrollo agrícola bajo riego y en secano. La ley de fraccionamiento de predios rurales (1973) regula la unidad económica, complementaria de la norma ambiental que comentamos.
NOTA 2 (septiembre)
I. Primer retroceso: la reforma de 1980. En los años 1980 y 1981 se dictaron dos decretos-leyes que representaron un salto atrás en el resguardo del recurso. Si con la ley 13.246 de 1948 la intervención del Estado era posible –hasta diríamos obligatoria- el decreto-ley de 1980 que reformó la ley de 1948 eliminó aquella posibilidad: “Queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento, no obstante cualquier cláusula en contrario que contengan los contratos respectivos. En caso de violarse esta prohibición por parte del arrendatario, el arrendador podrá rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados. Si la erosión o agotamiento sobrevinieren por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podrá declarar rescindido el contrato”. Se puede apreciar que no existe mención alguna a la ingerencia estatal, pero eso no es todo, el dec-ley dejó de hablar sobre prevención, anticipación a maniobras de alteración del suelo; suprimió la oportunidad de que el arrendatario o aparcero puedan seguir la explotación aunque se hagan tareas de conservación si la erosión es por hecho ajeno a ellos; y sólo menciona a la erosión y al agotamiento del suelo, dejando a un lado la “degradación”.
Nadie puede negar que de las mismas palabras del dec-ley se desprende la obligatoriedad de explotar racionalmente el suelo, sólo decimos que el espíritu de la reforma no ha sido otro que dejar en manos de los particulares, de las partes del contrato, la salida ante acciones destructivas. Veamos dicho espíritu en la nota de envío del proyecto de dec-ley, firmada por Martínez de Hoz y dirigida al entonces presidente Videla: “De ahí que dentro de la política oficial tendiente a promover al máximo las actividades del sector rural, este clásico contrato de arriendo –desacreditado por un proteccionismo que hoy ya no tiene vigencia- puede convertirse nuevamente en una herramienta idónea para expandir las fronteras agrarias y acrecentar la producción, pero siempre que se reestructure sobre bases acordes con la realidad de nuestro tiempo”. El proteccionismo a que alude apunta a la duración mínima del contrato, que con la reforma baja de 5 a 3 años, porque se sostuvo que debían nivelarse las fuerzas entre propietario/locador y arrendatario, ya que éste último en la realidad había dejado de ser la “parte débil” para convertirse en un genuino empresario. Sin embargo la palabra “proteccionismo” o la frase “acrecentar la producción, pero siempre que se reestructure sobre bases acordes con la realidad de nuestro tiempo” no aluden a la cuestión del suelo. Será en otro párrafo la referencia al tema pero con escasa explicación: “Se modifica el art. 8° de la ley, dándole mayor congruencia y liberando al propietario de la carga que importa la restitución de un predio castigado por la erosión o el agotamiento ocasionado por culpa del arrendatario o por caso fortuito o fuerza mayor, a las condiciones técnicas de explotación, con las consiguientes labores de conservación que deban realizarse. En el nuevo texto el arrendatario podrá ser demandado si median la culpa y cualquiera de las partes podrá rescindir si el evento sobreviniera por caso fortuito o fuerza mayor”. En síntesis, nos parece que la única mención a la cuestión del suelo y la elusión del tema control estatal (que la reforma eliminó) son demostrativos del desmedido valor que la modificación ha dado a la salida “individual” del problema; pero esas salidas individuales se estrellan con una regla básica del sistema de arrendamientos rurales: su finalidad agroeconómica, y más desde los últimos diez años en que la reforma de la Constitución Nacional expresamente estableció el deber de los habitantes y del Estado de resguardar el ambiente.
II. Segundo retroceso: la “ley de fomento” de 1981. Inspirado en el insistente principio de la “propiedad privada absoluta” el dec-ley de 1981 denominado ley de fomento de conservación del suelo, declaró de interés general la acción privada y pública tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos, para lo cual faculta al Estado nacional y a las provincias adherentes al dec-ley a fomentar la acción privada que busque el fin de la norma; esa actividad de fomento -cuyas medidas se enumeran en el cuadro siguiente- el Estado la desarrolla básicamente en la zona donde sea necesario cumplir planes de protección, zona que previamente el Estado debe declarar “distrito de conservación” cumpliéndose con ciertos requisitos, alentando la creación de “consorcios de conservación” integrados por los productores ubicados en los distritos de conservación, quienes pueden acceder a los beneficios que el dec-ley establece.
Se ha criticado este régimen de fomento por estar asentado en el estimulo al sector privado, dejando al Estado una intervención de mera colaboración a través de medidas de fomento; los ideólogos del dec-ley se escudaron en que era “inconveniente pretender imponer un régimen coercitivo y sancionatorio a los productores para obligarlos a conservar sus suelos o combatir la erosión, porque tal tentativa de compulsión despertaría una seria resistencia de quienes tienen que ser voluntaria y razonadamente los que lleven a cabo en sus campos las prácticas conservacionistas que es imperioso lograr que se efectúen con la mayor amplitud posible...cualquier género de legislación compulsiva será objetada por sus destinatarios como lesiva del derecho de propiedad privada”. Al día de hoy, cuando los fenómenos de la desertificación, la erosión hídrica (en especial las inundaciones) y el cultivo intensivo de cereales que desangran la tierra (por ej. la soja) dejan ver una escenario agrario lleno de flancos por atacar –algunos que merecerían el nombre de fatalidades- esta “ley de fomento” deviene anacrónica y contradictoria con el interés público que está en juego en cada recurso natural: no hay salida seria sin dirección estatal, la cual tiene que encausar su potestad a través de la Constitución y las leyes provinciales.
Cuadros:
DEFINICIONES LEGALES
Erosión: proceso de remoción y transporte notorio de las partículas del suelo por acción del viento y/o agua en movimiento.
Degradación: pérdida del equilibrio de las propiedades físico-químicas del suelo que lo hacen apto para el cultivo, originada en prácticas o normas deficientes del manejo del suelo, particularmente relacionados con el régimen hidrológico del mismo, y para cuya restauración del equilibrio se hace necesario el uso de correctivos adecuados.
Agotamiento: pérdida de la capacidad productiva intrínseca del suelo como consecuencia de su explotación y que sólo puede recuperarse restituyéndole los elementos perdidos.
BENEFICIOS DE LA LEY DE FOMENTO
Participar de los recursos del presupuesto provincial para el manejo conservacionista de la tierra, en caso de que la obra a ejecutar o ejecutada no pueda ser solventada totalmente por los productores del Consorcio (aportes directos o reintegros). No hay derecho a este beneficio si alcanza el subsidio.
Créditos del Banco de la Nación Argentina para financiar aquellas inversiones que no estén cubiertas por los subsidios nacionales o provinciales.
Subsidios para el cumplimiento de los planes del Consorcio, cuyo monto establecerá anualmente el Ministerio de Economía de la Nación. La percepción de este beneficio importará para el productor la obligación de efectuar todas las prácticas conservacionistas dispuestas de conformidad con un plan de inversiones y gastos.
NOTA 3 (octubre)
También las provincias tienen facultades para legislar en materia de suelos. En las notas anteriores nos referimos a las leyes nacionales, de las cuales rescatamos la ley de arrendamientos 13.246 (sin la reforma de 1980) como protectora del equilibrio entre la producción y el cuidado de los recursos de la naturaleza. Ahora veremos la trascendencia de las leyes provinciales, que retoman el principio abandonado de que la propiedad debe usarse “regularmente”. Las provincias, cada una de ellas con menor o mayor severidad, fueron estableciendo límites a los propietarios y contratantes –sea cual fuere el contrato celebrado- de la tierra en cuanto a su explotación y sancionando las “faltas agrarias” en los casos de violación a dichos límites. Veremos los más importantes de esos límites.
I. Provincia de Buenos Aires. Se ha opinado que la ley de suelos de 1977 es una de las más calificadas regulaciones sobre el tema, tanto en lo que respecta al marco general del ordenamiento del territorio (en el cual el suelo rural forma una de las partes del todo) como en la defensa del recurso. En primer lugar destacamos que la ley es de orden público, lo que trae como consecuencia que nadie, ni arrendatario ni arrendador ni propietario que no cedió la tierra bajo ningún contrato sea o no agrario, podrá torcer los objetivos y principios de esta ley “madre”.
Seguidamente la ley de suelos clasifica el territorio de la Provincia en áreas y otros espacios tomando como criterio el “destino” establecido para el suelo en relación a las máximas posibilidades de desarrollo de un área determinada. En lo que nos interesa la ley define el “área rural” como la que se dedica básicamente a la producciones agropecuaria extensiva, forestal y minera, y prohíbe las subdivisiones de las parcelas rurales que sean inferiores a una “unidad económica”. Este punto es decisivo: la ley limita el fraccionamiento en porciones menores a la superficie mínima que fije la provincia, para evitar el “minifundio, la división incontrolada de la tierra por contratos o por las sucesiones, que disminuye el valor de los campos y ocasiona la destrucción de los recursos naturales. El gobierno provincial es quién fija la superficie de la “unidad económica”.
Finalmente subrayamos el criterio de defensa ambiental integral, porque resguarda a la naturaleza como unidad. Prohíbe los usos molestos, nocivos y peligrosos, y los localiza en sectores especiales siempre que no contaminen el ambiente. Sobre esto hay continuidad respecto al Código Rural, al cual se refiere en varios temas.
II. Código Rural. En la correcta dirección el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires reconoce a la propiedad como no absoluta, al punto que deja en manos del Estado controlar la conservación del suelo mediante relevamiento edafológico, difusión de técnicas de manejo y recuperación, dictado de normas obligatorias para un mejor aprovechamiento de la fertilidad, ordenar regímenes de conservación y ejecutar obras de salvaguarda que no estén al alcance de la acción privada. En materia de subdivisión (unidad económica, parcela mínima) deja establecidos los criterios, tema que merece una nota exclusiva por las cuestiones que suscita.
III. Provincia de Santa Fe. Santa Fe no adhirió formalmente al régimen nacional de fomento, pero con la ley de suelos de 1990 trata tibiamente la cuestión del uso del recurso, porque se centra en los estímulos impositivos, subsidios, etc., similares en la práctica a la ley nacional. Si bien declara de orden público el control y prevención de la degradación, la recuperación y mejoramiento de la tierra productiva, en el listado de facultades del Estado provincial no hallamos ninguna que tenga el poder imperativo, la obligatoriedad, que el panorama de la cuestión necesita. Quizá lo más enérgico sea que el gobierno establecerá áreas de conservación y manejo de suelos, en toda zona donde sea técnicamente recomendable emprender programas de conservación, recuperación, habilitación y mejoramiento de suelos. Los estímulos requieren que el interesado presente el “plan de conservación”, de acuerdo a requisitos que fije el Ministerio de Agricultura.
La ley contra el minifundio (1983) regula la cuestión de la unidad económica, con igual criterio que lo ya apuntado en la provincia de Buenos Aires.
IV. Provincia de La Pampa. Esta provincia dictó su ley ambiental en el 2000, que posee reglas aplicables al daño del suelo rural. Posee aspectos modernos: garantiza la explotación bajo la guía del desarrollo sustentable; y obliga al Estado a accionar preventivamente en coincidencia con la ley de arrendamiento, a exigir la reparación del daño en especie o indemnización, y a planificar el desarrollo agropecuario según los límites físicos del área, la situación socioeconómica de la región y el impacto ambiental de las acciones a emprender. Prohíbe en el territorio de la Provincia la autorización administrativa y la ejecución de obras que no cuenten con la Declaración de Impacto Ambiental, bajo pena de diversas sanciones más la nulidad de las actuaciones administrativas que se hubiesen iniciado, haciendo responsable al funcionario autorizante. Hace intervenir al novedoso Ente de Políticas Ecológicas creado en 1996, sometiendo a su consideración y aprobación –previa audiencia pública- el proyecto que pueda modificar el ambiente aunque sea indirectamente, proyecto que debe ser acompañado con una Evaluación de Impacto Ambiental. Para las autorizaciones relativas al uso del suelo para actividades agropecuarias o primarias en general, y para el financiamiento de dichas actividades a los efectos de inducir su adecuada localización, como además para el otorgamiento de concesiones, autorizaciones, o permisos para el uso y aprovechamiento de aguas, deberá tenerse en cuenta: a) El ordenamiento ambiental del territorio, b) La naturaleza y características de cada bioma, c) La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos, la distribución de la población y sus características geo-económicas en general, y d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades humanas (económicas, etc.) o fenómenos naturales. En un anexo la ley fija casos que sí o sí deben cumplimentar la Evaluación de Impacto Ambiental, entre los que enumera a los proyectos de desarrollo agrícola bajo riego y en secano. La ley de fraccionamiento de predios rurales (1973) regula la unidad económica, complementaria de la norma ambiental que comentamos.
Cuadros:
ALGUNOS PRINCIPIOS DE LA LEY DE SUELOS BONAERENSE
- Prohibición de acciones degradantes y corrección de efectos producidos
- Criterio racional para la localización de actividades y la intensidad y modalidad de la ocupación del suelo, para prevenir y revertir situaciones críticas, evitando usos inconvenientes
- Ordenación del territorio por los municipios en concordancia con los planes de la Provincia
- Responsabilidad primaria de los municipios en defender el recurso suelo
OTRAS REGULACIONES DEL CÓDIGO RURAL
- El gobierno provincial puede declarar de utilidad pública sujetas a expropiación las tierras privadas erosionadas, agotadas, degradadas, etc.; la disponibilidad de las tierras mencionadas por el propietario o el contratista sólo es factible si se aplican planes de recuperación oficiales
- El propietario (u ocupante mediante contrato u otra causa legal) está obligado a denunciar la erosión y degradación, ejecutar planes oficiales de prevención y lucha contra alteraciones del suelo, y realizar trabajos en su campo para evitar daños a terceros (combatir la erosión y salinización)
- Unidad económica: toda subdivisión deberá ser aprobada previamente por el Ministerio de Asuntos Agrarios provincial.
CONCEPTOS DE LA LEY DE SUELOS DE SANTA FE
Área de Conservación y Manejo Total: aquella donde los planes de conservación y manejo se lleven a cabo en todos los predios rurales integrantes de una cuenca, subcuenca o sistema hídrico.
Área de Conservación y Manejo Parcial aquella en donde los planes de conservación y manejo se lleven a cabo en predios rurales puntuales.
Área de Manejo Obligatorio: zona donde la degradación tiende a ser creciente y progresiva o se desarrolla en un ámbito que supera al productor individual, prolongándose en el espacio y tiempo.
Tratamiento Esencial: procura lograr la solución de los problemas de degradación a través de una sola práctica o prácticas conjuntas.
Tratamiento Integral: procura lograr la solución realizando prácticas complementarias.
